Ricorso per la regione Toscana in persona del presidente pro-
temporedella giunta regionale, rappresentato e difeso per mandato in
calce al presente atto dagli avvocati Vito Vacchi e Nino Ferrelli ed
elettivamente domiciliato presso lo studio dell'avv. Fabio Lorenzoni,
in Roma, via Alessandria, n. 130, in forza di deliberazione della
giunta regionale del 24 gennaio 1992, contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri pro-tempore per la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale dell'art. 2, primo comma, lett. a), del
comma n. 2; dell'art. 4, secondo comma, lett. c); art. 6 della legge
30 dicembre 1991, n. 411 "Conversione in legge, con modificazione,
del d.-l. 6 novembre 1991, n. 352, recante proroga del termine di cui
all'art. 3 della legge 18 ottobre 1961, n. 1048, relativo all'Ente
autonomo per la bonifica, l'irrigazione e la valorizzazione fondiaria
nelle province di Arezzo, Perugia, Siena e Terni".
1. - Sulla Gazzetta Ufficiale n. 304 del 30 dicembre 1991 e' stata
pubblicata la legge n. 412 avente ad oggetto la proroga del termine
di cui all'art. 3 della legge n. 1048/1961, nonche' la
ristrutturazione complessiva dell'Ente autonomo per la bonifica,
l'irrigazione e la valorizzazione fondiaria nelle province di Arezzo,
Perugia, Siena e Terni.
In particolare l'art. 2, primo comma, lett. a) dispone che l'Ente
provvede "alla progettazione ed alla esecuzione di opere di accumulo,
adduzione e distribuzione delle acque a scopo prevalentemente
irriguo, nonche' alla relativa gestione, esercizio e manutenzione,
nell'ambito delle competenze attribuite al Ministero dell'agricoltura
e delle foreste dalla legislazione vigente". La formulazione della
disposizione, volutamente ambigua, e' solo apparentemente rispettosa
delle competenze regionali. A tal fine, e' necessario ricordare che
le competenze che residuano all'Ente, successivamente ai decreti di
trasferimento delle competenze alle regioni, sono state determinate
con il d.P.R. 18 aprile 1979 (Gazzetta Ufficiale 18 giugno 1979, n.
165). Successivamente non sono intervenute ulteriori disposizioni in
materia, per cui e' legittimo ritenere che il complesso delle
competenze sia da ricondurre nell'ambito di quelle allora
individuate. A conferma di cio', la stessa legge impugnata provvede
espressamente a circoscrivere le competenze esclusivamente
"nell'ambito delle disposizioni di cui al d.P.R. 18 aprile 1979".
Orbene, sulla base del d.P.R. 18 aprile 1979, art. 1, lett. a),
l'Ente aveva i seguenti compiti: "progettazione ed esecuzione delle
opere idrauliche di seconda categoria di cui all'art. 2, secondo
comma, della legge 18 ottobre 1961, n. 1048, relative a bacini
idrografici interregionali, individuati con il d.P.C.M. 22 dicembre
1977, n. 13551, previste dagli artt. 89 e 91 del d.P.R. n. 616/1877 o
dall'art. 12, ultimo comma, della legge 27 dicembre 1977, n. 984".
Rispetto a tale previsione residuano attualmente all'Ente le sole
competenze ex art. 12, ultimo comma, della legge 27 dicembre 1977, n.
984, per essere state delegate alle regioni le altre funzioni a far
data dal 1 gennaio 1980 come prescritto dall'art. 89 del d.P.R. n.
616/1977. Tali residue competenze (art. 12 della legge n. 984/1977)
afferiscono esclusivamente "alle opere di accumulo di acqua a
prevalente scopo irriguo nonche' le opere primarie di adduzione e
riparto delle acque ad uso irriguo". Cio' stante, l'art. 2, lett. a)
della legge n. 411/1991, prescrive: (L'Ente provvede nell'ambito
delle disposizioni di cui al d.P.R. 18 aprile 1979), "alla
progettazione e alla esecuzione di opere di accumulo, adduzione e
distribuzione delle acque a scopo prevalentemente irriguo. Tale
disposizione e' evidentemente in contrasto con la precedente
definizione in quanto non sarebbero piu' solo le opere primarie di
adduzione di competenza statale (e dunque esercitabili dall'Ente
quale suo organismo strumentale), ma anche quelle non primarie; ed
inoltre non piu' solo le opere primarie di riparto, ma tutte le opere
di distribuzione delle acque. Nel non ricordare l'inciso "primarie" e
nel trasformare il riparto in distribuzione, si viola dunque in modo
palese ed illegittimo la competenza regionale in materia di bonifica
ed irrigazione.
2. - L'art. 2, secondo comma, della legge n. 411/1991 stabilisce
che "l'Ente puo' provvedere ad interventi in materia di realizzazione
manutenzione ed esercizio di opere pubbliche irrigue, di bonifica
idraulica ed infrastrutturali, su incarico o concessione delle
regioni Umbria e Toscana, nonche' agli interventi che, nelle stesse
materie, siano ad esso affidati da enti locali territoriali". Da
questa previsione discende la possibilita' per la regione e per gli
enti locali di far ricorso all'Ente per svolgere interventi nelle
materie di sua competenza. Cosi' facendo e' stato determinato un
ulteriore modo "legittimo" attraverso il quale la regione Toscana e
gli enti locali della Toscana possono svolgere le loro funzioni in
materia di bonifica, alterando, con cio', il riparto di competenze
Stato-Regioni. Infatti, ai sensi dell'art. 117 della Costituzione e
del d.P.R. n. 616/1977, sono le regioni che, nel rispetto dei limiti
legislativi regionali, stabiliscono i modi attraverso i quali sono
svolte le funzioni di loro competenza, tra cui la bonifica. In tal
senso la regione Toscana ha da tempo disciplinato la materia con la
legge regionale Toscana 23 dicembre 1977, n. 83 (e successive
modifiche) "Norme in materia di bonifica e di miglioramento
fondiario. Delega di funzioni agli enti locali". L'attribuzione alle
regioni di competenza legislativa e amministrativa implica,
ovviamente, come implicita conseguenza, un limite per il legislatore
statale nella previsione delle modalita' di svolgimento delle
funzioni medesime. Ora, il prevedere, per mezzo di una legge statale
non di principio, un modo alternativo attraverso il quale gli enti
locali possono svolgere funzioni di bonifica altera il quadro
giuridico-istituzionale che la regione ha definito, prevedendo
all'art. 9 della legge regionale n. 83/1977 le modalita' di
svolgimento delle attivita' di progettazione, esecuzione, esercizio e
manutenzione delle opere, direttamente o per concessione. Inoltre,
anche la previsione di un modo alternativo attraverso il quale la
stessa regione puo' svolgere opere di bonifica (cioe' attraverso
l'utilizzazione dell'ente in questione), altera il centrale momento
di riferimento amministrativo della funzione di bonifica, cosi' come
previsto nella legge regionale ricordata, dato dall'affidamento di
tali funzioni a province e comunita' montane.
3. - L'art. 4 della legge n. 411/1991, definisce gli organi
dell'ente, ed al comma secondo, lett. c) stabilisce che il Consiglio
di amministrazione e' composto, tra gli altri, da "tre rappresentanti
della regione Toscana designati dal Consiglio regionale, in modo che
sia assicurata la presenza di almeno un rappresentante delle
minoranze". Questa previsione lede la sfera di competenza regionale
garantita dall'art. 123 della Costituzione, ai sensi del quale "ogni
regione ha uno statuto il quale, in armonia con la Costituzione e con
le leggi della repubblica, stabilisce le norme relative
all'organizzazione interna della regione". Spetta quindi alla
regione, per mezzo dello statuto e delle sue leggi, disciplinare il
riparto delle competenze tra i diversi organi; cio' anche
relativamente alle nomine e designazioni di rappresentanti regionali
in enti terzi. Che debba essere il consiglio anziche' la giunta
regionale o il presidente della giunta a designare i rappresentanti
regionali in seno al consiglio di amministrazione dell'ente de qua,
non puo' essere scelta disponibile per il legislatore statale. Al
contrario, e' la regione che provvede alla designazione tenuto conto
dello statuto e delle leggi, non potendo diversamente essere accolta
ogni altra disposizione che inciderebbe inevitabilmente su tale
ambito organizzativo discrezionale. Cio', indipendentemente dal fatto
che il contenuto della previsione statale possa condurre anche al
medesimo risultato cui legittimamente la regione perviene applicando
le proprie norme statutarie e legislative.
4. - L'art. 6 della legge n. 411/1991 definisce l' ex ente
autonomo per la bonifica, l'irrigazione e la valorizzazione fondiaria
nelle province di Arezzo, Perugia, Siena e Terni quale "ente irriguo
Umbro-Toscano". La modificazione, come e' facilmente rilevabile, non
e' solo di natura meramente formale. In realta' la legge ha inteso
strutturare l'ente in modo tale da assegnargli una sorta di ruolo
strumentale a servizio, oltre che dello Stato, delle due regioni
interessate. Una tale definizione (quella cioe' di soggetto
strumentale delle regioni), facilmente ricavabile oltre che dalla
denominazione in questione, dal rilevante coinvolgimento delle
regioni previsto dalla norma (che francamente sarebbe difficilmente
comprensibile nel caso che l'ente altro non fosse se non un soggetto
strumentale dello Stato per l'esercizio di talune sue competenze). Se
cio' e' vero, ne discende che la previsione viola palesemente sia
l'art. 118 della Costituzione sia l'art. 57 dello statuto toscano che
definisce i presupposti, i requisiti e le modalita' operative degli
enti dipendenti regionali. A tal fine, e' utile ricordare che, per
disposizione statutaria (art. 57), la regione puo' provvedere alla
entificazione in una determinata materia quando le competenze non
siano delegabili agli enti locali per la loro natura e dimensione. La
via ordinaria di esercizio delle proprie funzioni e per lo
svolgimento delle proprie attivita' e' cioe' quella della delega agli
enti locali; cio' in perfetta armonia con la previsione dell'art. 118
della Costituzione, secondo cui la regione "esercita normalmente le
sue funzioni amministrative delegandole alle province, ai comuni o ad
altri enti locali, o valendosi dei loro uffici". Solo quando cio' non
possa essere realizzato per moditi afferenti alla natura o dimensione
delle funzioni e' possibile pensare a forme diverse di esercizio.
Nella materia che ci interessa, come abbiamo gia' avuto occasione di
ricordare, la regione ha gia' provveduto mediante la legge regionale
n. 83/1977, a delegare le competenze agli enti locali; con il che, a
nostro avviso, e' stato implicitamente reso impossibile il ricorso a
forme di gestioni diverse da quelle gia' definite. In altre parole,
nemmeno la regione, ove per pura ipotesi lo volesse fare, potrebbe
fare ricorso, dopo avere scelto la via ordinaria della delega, alla
istituzione nella medesima materia, per l'esercizio delle stesse
competenze, di un ente strumentale. A maggior ragione non riteniamo
possa farlo lo Stato; conseguentemente non puo' non ravvisarsi nella
definizione operata dalla legge n. 411/1991, una chiara violazione
dell'art. 57 dello statuto regionale.
In realta', riteniamo che le contraddizioni di cui e' ampiamente
permeata la legge impugnata, altro non sono se non il risvolto delle
difficolta' incontrate dal legislatore nazionale di trovare uno
spazio operativo ad un soggetto istituzionale che, se aveva una
ragione di esistenza negli anni in cui prese vita (le regioni non
erano ancora istituite), oggi certamente e' molto piu' difficilmente
ravvisabile. A tale proposito, nel corso dei lavori parlamentari
durante l'iter legislativo, le regioni hanno congiuntamente piu'
volte manifestato rilevanti perplessita' sia sulle proposte a suo
tempo avanzate, sia, per quanto possibile dato le modalita' di
repentina approvazione, sul testo attualmente vigente. Ragioni che
con una certa difficolta' riteniamo possano essere coniugate con i
principi di cui all'art. 97 della Costituzione, hanno tuttavia
portato alla attuale determinazione da cui, se non dichiarata
incostituzionale, nasceranno rilevanti problemi operativi, oltre che
pericolose e confuse sovrapposizioni istituzionali.